綠 色 農(nóng) 業(yè) 產(chǎn) 業(yè) 示 範 基 地 發(fā) 展 網(wǎng)
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自然資源部關(guān)於做好城鎮開(kāi)發(fā)邊界管理的通知（試行）
自然資發(fā)〔2023〕193號(hào)
各省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃(huà)單列市自然資源主管部門(mén)，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)自然資源局，上海市海洋局、福建省海洋與漁業(yè)局、山東省海洋局、廣(guǎng)西壯族自治區(qū)海洋局、大連市海洋發(fā)展局、青島市海洋發(fā)展局、廈門(mén)市海洋發(fā)展局：
為貫徹落實(shí)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)於建立國(guó)土空間規(guī)劃(huà)體系並監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》《中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)於在國(guó)土空間規(guī)劃(huà)中統(tǒng)籌劃(huà)定落實(shí)三條控制線(xiàn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》《全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃(huà)綱要（2021-2035年）》，運(yùn)用好「三區(qū)三線(xiàn)」劃(huà)定成果，在國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)利用中加強(qiáng)和規(guī)範城鎮開(kāi)發(fā)邊界管理，現(xiàn)就有關(guān)事項(xiàng)通知如下：
一、堅(jiān)決維護(hù)「三區(qū)三線(xiàn)」劃(huà)定成果的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。各地要切實(shí)將黨中央、國(guó)務(wù)院批准的「三區(qū)三線(xiàn)」劃(huà)定成果作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、規(guī)劃(huà)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)城鎮化不可逾越的紅線(xiàn)。各類(lèi)城鎮建設(shè)所需要的用地（包括能源化工基地等產(chǎn)業(yè)園區(qū)、圍填海歷史遺留問(wèn)題區(qū)域的城鎮建設(shè)或產(chǎn)業(yè)類(lèi)項(xiàng)目等）均需納入全省（區(qū)、市）規(guī)劃(huà)城鎮建設(shè)用地規(guī)模和城鎮開(kāi)發(fā)邊界擴展倍數(shù)統(tǒng)籌核算。不得擅自突破城鎮建設(shè)用地規(guī)模和城鎮開(kāi)發(fā)邊界擴展倍數(shù)，嚴(yán)禁違反法律和規(guī)劃(huà)開(kāi)展用地用海審批。嚴(yán)格城鎮開(kāi)發(fā)邊界範圍內(nèi)耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)，確需對(duì)永久基本農(nóng)田進(jìn)行集中連片整治的，原則上仍應(yīng)以「開(kāi)天窗」方式保留在城鎮開(kāi)發(fā)邊界範圍內(nèi)，且總面積不減少；確需調(diào)出城鎮開(kāi)發(fā)邊界範圍的，應(yīng)確保城鎮建設(shè)用地規(guī)模和城鎮開(kāi)發(fā)邊界擴展倍數(shù)不擴大。在規(guī)劃(huà)實(shí)施期內(nèi)，城鎮開(kāi)發(fā)邊界可基於五年一次的規(guī)劃(huà)實(shí)施評(píng)估，按照法定程序經(jīng)原審批機(jī)關(guān)同意後進(jìn)行調(diào)整。
二、推動(dòng)城鎮開(kāi)發(fā)邊界劃(huà)定成果精準(zhǔn)落地實(shí)施。各地要結(jié)合市縣國(guó)土空間規(guī)劃(huà)編制審批實(shí)施，進(jìn)一步深化城鎮開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)規(guī)劃(huà)用地安排，細(xì)化功能分區(qū)和用地布局，統(tǒng)籌存量用地和增量用地、地上空間和地下空間，合理安排城鎮建設(shè)用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局和時(shí)序，使城鎮開(kāi)發(fā)邊界劃(huà)定成果精準(zhǔn)落地實(shí)施。市縣國(guó)土空間規(guī)劃(huà)實(shí)施中，要避免「寅吃卯糧」，在城鎮開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)的增量用地使用上，為「十五五」「十六五」期間至少留下35%、25%的增量用地。在年度增量用地使用規(guī)模上，至少為每年保留五年平均規(guī)模的80%，其餘可以用於年度間調(diào)劑，但不得突破分階段總量控制，以便為未來(lái)發(fā)展預留合理空間。在嚴(yán)格落實(shí)耕地保護(hù)優(yōu)先序，確保城鎮建設(shè)用地規(guī)模和城鎮開(kāi)發(fā)邊界擴展倍數(shù)不突破的前提下，可對(duì)以下幾種情形的城鎮開(kāi)發(fā)邊界進(jìn)行局部優(yōu)化。
（一）國(guó)家和省重大戰略實(shí)施、重大政策調(diào)整、重大項(xiàng)目建設(shè)，以及行政區(qū)劃(huà)調(diào)整涉及城鎮布局調(diào)整的；
（二）因災害預防、搶險(xiǎn)避災、災後恢復重建等防災減災確需調(diào)整城鎮布局的;
（三）耕地和永久基本農(nóng)田核實(shí)處置過(guò)程中確需統(tǒng)籌優(yōu)化城鎮開(kāi)發(fā)邊界的；
（四）已依法依規(guī)批准且完成備案的建設(shè)用地，已辦理劃(huà)撥或出讓手續(xù)，已核發(fā)建設(shè)用地使用權(quán)權(quán)屬證書(shū)，確需納入城鎮開(kāi)發(fā)邊界的；
（五）已批准實(shí)施全域土地綜合整治確需優(yōu)化調(diào)整城鎮開(kāi)發(fā)邊界的；
（六）規(guī)劃(huà)深化實(shí)施中因用地勘界、比例尺銜接等需要局部優(yōu)化城鎮開(kāi)發(fā)邊界的。
三、統(tǒng)籌做好規(guī)劃(huà)城鎮建設(shè)用地安排。引導(dǎo)城鎮建設(shè)用地向城鎮開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)集中，促進(jìn)城鎮集約集聚建設(shè)，提高土地節(jié)約集約利用水平。城鎮開(kāi)發(fā)邊界外不得進(jìn)行城鎮集中建設(shè)，不得規(guī)劃(huà)建設(shè)各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)，不得規(guī)劃(huà)城鎮居住用地。在落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)、節(jié)約用地和生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度的前提下，結(jié)合城鄉(xiāng)融合、區(qū)域一體化發(fā)展和旅遊開(kāi)發(fā)、邊境地區(qū)建設(shè)等合理需要，在城鎮開(kāi)發(fā)邊界外可規(guī)劃(huà)布局有特定選址要求的零星城鎮建設(shè)用地，並依據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃(huà)，按照「三區(qū)三線(xiàn)」管控和城鎮建設(shè)用地用途管制要求，納入國(guó)土空間規(guī)劃(huà)「一張圖」嚴(yán)格實(shí)施監(jiān)督。涉及的新增城鎮建設(shè)用地納入城鎮開(kāi)發(fā)邊界擴展倍數(shù)統(tǒng)籌核算，等量縮減城鎮開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)的新增城鎮建設(shè)用地，確保城鎮建設(shè)用地總規(guī)模和城鎮開(kāi)發(fā)邊界擴展倍數(shù)不突破。
四、嚴(yán)格規(guī)範城鎮開(kāi)發(fā)邊界的全生命周期管理。城鎮開(kāi)發(fā)邊界發(fā)生變化的，省級(jí)自然資源主管部門(mén)應(yīng)及時(shí)向部匯交數(shù)據(jù)（附審查認(rèn)定文件、矢量數(shù)據(jù)等），檢驗(yàn)合格納入國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)和國(guó)土空間規(guī)劃(huà)「一張圖」實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)並反饋省級(jí)自然資源主管部門(mén)後，方可作為規(guī)劃(huà)管理、用地用海審批的依據(jù)。
部將依託國(guó)土空間規(guī)劃(huà)「一張圖」實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)，加強(qiáng)對(duì)城鎮開(kāi)發(fā)邊界實(shí)施、監(jiān)督、評(píng)估、考核、執(zhí)法等全生命周期管理。國(guó)家自然資源督察機(jī)構(gòu)將把地方政府落實(shí)城鎮開(kāi)發(fā)邊界管控要求情況作為督察的重要內(nèi)容。
省級(jí)自然資源主管部門(mén)要嚴(yán)明工作要求，根據(jù)本文件要求制定城鎮開(kāi)發(fā)邊界管理的實(shí)施細(xì)則，加強(qiáng)對(duì)本省（區(qū)、市）城鎮開(kāi)發(fā)邊界管理工作的實(shí)施、指導(dǎo)和監(jiān)督，嚴(yán)禁弄虛作假違反規(guī)定要求。文件執(zhí)行工作中遇到的問(wèn)題和建議及時(shí)與部相關(guān)司局聯(lián)繫，部將根據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃(huà)編制實(shí)施管理工作的進(jìn)展，修訂完善城鎮開(kāi)發(fā)邊界的管理要求。
自然資源部
2023年10月8日
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自然資源部關(guān)於做好城鎮開(kāi)發(fā)邊界管理的通知（試行）
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各省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃(huà)單列市自然資源主管部門(mén)，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)自然資源局，上海市海洋局、福建省海洋與漁業(yè)局、山東省海洋局、廣(guǎng)西壯族自治區(qū)海洋局、大連市海洋發(fā)展局、青島市海洋發(fā)展局、廈門(mén)市海洋發(fā)展局：
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一、堅(jiān)決維護(hù)「三區(qū)三線(xiàn)」劃(huà)定成果的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。各地要切實(shí)將黨中央、國(guó)務(wù)院批准的「三區(qū)三線(xiàn)」劃(huà)定成果作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、規(guī)劃(huà)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)城鎮化不可逾越的紅線(xiàn)。各類(lèi)城鎮建設(shè)所需要的用地（包括能源化工基地等產(chǎn)業(yè)園區(qū)、圍填海歷史遺留問(wèn)題區(qū)域的城鎮建設(shè)或產(chǎn)業(yè)類(lèi)項(xiàng)目等）均需納入全省（區(qū)、市）規(guī)劃(huà)城鎮建設(shè)用地規(guī)模和城鎮開(kāi)發(fā)邊界擴展倍數(shù)統(tǒng)籌核算。不得擅自突破城鎮建設(shè)用地規(guī)模和城鎮開(kāi)發(fā)邊界擴展倍數(shù)，嚴(yán)禁違反法律和規(guī)劃(huà)開(kāi)展用地用海審批。嚴(yán)格城鎮開(kāi)發(fā)邊界範圍內(nèi)耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)，確需對(duì)永久基本農(nóng)田進(jìn)行集中連片整治的，原則上仍應(yīng)以「開(kāi)天窗」方式保留在城鎮開(kāi)發(fā)邊界範圍內(nèi)，且總面積不減少；確需調(diào)出城鎮開(kāi)發(fā)邊界範圍的，應(yīng)確保城鎮建設(shè)用地規(guī)模和城鎮開(kāi)發(fā)邊界擴展倍數(shù)不擴大。在規(guī)劃(huà)實(shí)施期內(nèi)，城鎮開(kāi)發(fā)邊界可基於五年一次的規(guī)劃(huà)實(shí)施評(píng)估，按照法定程序經(jīng)原審批機(jī)關(guān)同意後進(jìn)行調(diào)整。
二、推動(dòng)城鎮開(kāi)發(fā)邊界劃(huà)定成果精準(zhǔn)落地實(shí)施。各地要結(jié)合市縣國(guó)土空間規(guī)劃(huà)編制審批實(shí)施，進(jìn)一步深化城鎮開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)規(guī)劃(huà)用地安排，細(xì)化功能分區(qū)和用地布局，統(tǒng)籌存量用地和增量用地、地上空間和地下空間，合理安排城鎮建設(shè)用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局和時(shí)序，使城鎮開(kāi)發(fā)邊界劃(huà)定成果精準(zhǔn)落地實(shí)施。市縣國(guó)土空間規(guī)劃(huà)實(shí)施中，要避免「寅吃卯糧」，在城鎮開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)的增量用地使用上，為「十五五」「十六五」期間至少留下35%、25%的增量用地。在年度增量用地使用規(guī)模上，至少為每年保留五年平均規(guī)模的80%，其餘可以用於年度間調(diào)劑，但不得突破分階段總量控制，以便為未來(lái)發(fā)展預留合理空間。在嚴(yán)格落實(shí)耕地保護(hù)優(yōu)先序，確保城鎮建設(shè)用地規(guī)模和城鎮開(kāi)發(fā)邊界擴展倍數(shù)不突破的前提下，可對(duì)以下幾種情形的城鎮開(kāi)發(fā)邊界進(jìn)行局部優(yōu)化。
（一）國(guó)家和省重大戰略實(shí)施、重大政策調(diào)整、重大項(xiàng)目建設(shè)，以及行政區(qū)劃(huà)調(diào)整涉及城鎮布局調(diào)整的；
（二）因災害預防、搶險(xiǎn)避災、災後恢復重建等防災減災確需調(diào)整城鎮布局的;
（三）耕地和永久基本農(nóng)田核實(shí)處置過(guò)程中確需統(tǒng)籌優(yōu)化城鎮開(kāi)發(fā)邊界的；
（四）已依法依規(guī)批准且完成備案的建設(shè)用地，已辦理劃(huà)撥或出讓手續(xù)，已核發(fā)建設(shè)用地使用權(quán)權(quán)屬證書(shū)，確需納入城鎮開(kāi)發(fā)邊界的；
（五）已批准實(shí)施全域土地綜合整治確需優(yōu)化調(diào)整城鎮開(kāi)發(fā)邊界的；
（六）規(guī)劃(huà)深化實(shí)施中因用地勘界、比例尺銜接等需要局部優(yōu)化城鎮開(kāi)發(fā)邊界的。
三、統(tǒng)籌做好規(guī)劃(huà)城鎮建設(shè)用地安排。引導(dǎo)城鎮建設(shè)用地向城鎮開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)集中，促進(jìn)城鎮集約集聚建設(shè)，提高土地節(jié)約集約利用水平。城鎮開(kāi)發(fā)邊界外不得進(jìn)行城鎮集中建設(shè)，不得規(guī)劃(huà)建設(shè)各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)，不得規(guī)劃(huà)城鎮居住用地。在落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)、節(jié)約用地和生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度的前提下，結(jié)合城鄉(xiāng)融合、區(qū)域一體化發(fā)展和旅遊開(kāi)發(fā)、邊境地區(qū)建設(shè)等合理需要，在城鎮開(kāi)發(fā)邊界外可規(guī)劃(huà)布局有特定選址要求的零星城鎮建設(shè)用地，並依據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃(huà)，按照「三區(qū)三線(xiàn)」管控和城鎮建設(shè)用地用途管制要求，納入國(guó)土空間規(guī)劃(huà)「一張圖」嚴(yán)格實(shí)施監(jiān)督。涉及的新增城鎮建設(shè)用地納入城鎮開(kāi)發(fā)邊界擴展倍數(shù)統(tǒng)籌核算，等量縮減城鎮開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)的新增城鎮建設(shè)用地，確保城鎮建設(shè)用地總規(guī)模和城鎮開(kāi)發(fā)邊界擴展倍數(shù)不突破。
四、嚴(yán)格規(guī)範城鎮開(kāi)發(fā)邊界的全生命周期管理。城鎮開(kāi)發(fā)邊界發(fā)生變化的，省級(jí)自然資源主管部門(mén)應(yīng)及時(shí)向部匯交數(shù)據(jù)（附審查認(rèn)定文件、矢量數(shù)據(jù)等），檢驗(yàn)合格納入國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)和國(guó)土空間規(guī)劃(huà)「一張圖」實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)並反饋省級(jí)自然資源主管部門(mén)後，方可作為規(guī)劃(huà)管理、用地用海審批的依據(jù)。
部將依託國(guó)土空間規(guī)劃(huà)「一張圖」實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)，加強(qiáng)對(duì)城鎮開(kāi)發(fā)邊界實(shí)施、監(jiān)督、評(píng)估、考核、執(zhí)法等全生命周期管理。國(guó)家自然資源督察機(jī)構(gòu)將把地方政府落實(shí)城鎮開(kāi)發(fā)邊界管控要求情況作為督察的重要內(nèi)容。
省級(jí)自然資源主管部門(mén)要嚴(yán)明工作要求，根據(jù)本文件要求制定城鎮開(kāi)發(fā)邊界管理的實(shí)施細(xì)則，加強(qiáng)對(duì)本省（區(qū)、市）城鎮開(kāi)發(fā)邊界管理工作的實(shí)施、指導(dǎo)和監(jiān)督，嚴(yán)禁弄虛作假違反規(guī)定要求。文件執(zhí)行工作中遇到的問(wèn)題和建議及時(shí)與部相關(guān)司局聯(lián)繫，部將根據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃(huà)編制實(shí)施管理工作的進(jìn)展，修訂完善城鎮開(kāi)發(fā)邊界的管理要求。
自然資源部
2023年10月8日